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多省審計揭地方債“病灶”:風險可控違規舉債仍有發生

21世紀經濟報道 679 2019年08月13日
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近日,多個省份審計廳公布了《關于2018年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》(下稱審計報告)。其中,地方債管理是一個重要內容。據21世紀經濟報道記者梳理,各地審計報告均認為,債務風險總體可控。但審計也發現一些問題,相對集中的問題有隱性債務化解方式不合理、違規舉債仍有發生、地方債資金閑置、隱性債務認定口徑把握不準等。

“我們去年3月對地方政府隱性債務進行了專項審計,采取異地交叉審計的方式,主要是審計隱性債務的規模。”中部省份某地市審計局負責人對21世紀經濟報道記者表示,“今年主要是‘同級審’,往常也會進行。”前述地市審計局負責人介紹,所謂“同級審”,是指審計部門每年都會對同級財政預算執行情況進行審計。因為現在的重點是打贏“三大攻堅戰”,除了常規審計外,債務、環保、扶貧會重點審計。地方債審計的重點主要是隱性債務的管理,以本地審計為主。

化債方式有待規范

對于隱性債務的處理,監管提出兩大方向:一方面堅決遏制增量,另一方面積極穩妥化解存量。諸多地方公布了隱性債務化解方案,大多要求在5-10年間將隱性債務化解完畢。對于化債方案,江蘇省審計廳審計后認為,該省(部分地區)隱性債務化解方案不夠科學。

具體來說,少數地區前期化債比例安排偏低,導致化債任務和壓力向后遞延;個別地區因對化債政策理解有誤,沒有科學安排化債進度,而是簡單地按照債務到期期限制訂分年度化解計劃,導致前幾年化債比例安排過高,任務難以完成。此外,部分地區未將存量隱性債務利息納入化債方案,實際化債任務更重。

海南省審計廳對18個市縣審計后發現,8個市縣未按化債方案安排2.81億元預算資金償還隱性債務。從實踐看,地方主要通過“統籌資金,償還一批;債務置換,展期一批;項目運營,消化一批;引入資本,轉換一批”等方式化解。其中,轉換一批主要通過將融資平臺轉型為企業消化。

江浙地區某地市財政局債務辦人士向21世紀經濟報道記者介紹,操作路徑上,首先是地方政府融資平臺出個“不再承擔政府融資職能”的聲明(意味著轉型為普通國企);然后召開債權人會議,和債權人協商債務轉化問題。“如果債權人同意隱性債務由轉型后的企業承擔,就算化債成功了。”

不過江蘇審計廳審計發現,市場化改造化債方式有待規范。具體來說,市場化改造化解債務制度不完善,審批監管不嚴,部分地區化債程序不夠規范,未能取得債權人確認函。浙江省審計廳稱,部分地方鄉鎮隱性債務沒有穩定的償債途徑,通過借新還舊的方式周轉,風險隱患不容忽視。

對于增量,監管部門要求,除了必要在建項目外,不得新增隱性債務。2017年5月印發的財預50號文要求,地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式,除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。但多個審計廳的審計發現,違規舉債仍有發生。比如河北省審計廳稱,該省債務風險總體可控,但個別行業和地區債務負擔較重。審計發現7個市本級和90個縣區違規舉借債務、未按規定用途使用債務資金、債務資金未發揮應有效益。

四川省審計廳則稱,5個市縣在嚴控政府債務增量上落實不力,繼續違規舉債、擔保99.41億元。湖南省審計廳披露,該省8個市縣通過不規范的PPP或政府購買服務項目、不規范的土地抵押舉債127.62億元;5個市縣以醫院、學校等企事業單位名義舉債,或將市政道路等公益性資產抵押變相舉債16.72億元。

21世紀經濟報道記者了解到,以醫院、學校等企事業單位名義舉債的資金主要來源于租賃公司。其交易結構通常為學校、醫院等通過售后回租的方式向租賃公司融資,其中學校、醫院以設備作為抵押。同時,由政府一級平臺為交易提供擔保,資金交由當地政府平臺使用。

“財政擔保在2017年后已經很少出現,但以醫院、學校等企事業單位名義舉債的案例還是比較常見。這類舉債方式以公益性資產作為抵押是違規的。”前述江浙地區某地市財政局債務辦人士表示。河北省審計廳要求,各地要重視審計揭示的問題和風險隱患,加強政府債務風險防控,嚴格控制增量、妥善化解存量,加強統籌協調,層層壓實責任,堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。

地方債資金閑置

21世紀經濟報道記者了解到,在去年的隱性債務統計中,各單位首先填報各自的債務,然后匯總形成本級全口徑政府性債務,之后財政部門按照標準從其中甄別認定隱性債務。

河南審計廳發現,因對隱性債務認定口徑把握不夠準確,該省12個省轄市本級和58個縣(市、區)存在多填報隱性債務的情況,7個省轄市本級和51個縣(市、區)存在少填報隱性債務的情況。湖南審計廳也稱,16個市縣因債務類型認定不準確、支出責任填報口徑變化、重報或漏報等原因多計政府隱性債務。

“去年8月財政部建立隱性債務系統,今年審計主要審核隱性債務的完整性及管理情況,一些地方也把握不好該多報還是該少報。” 前述地市審計局負責人表示,“隱性債務認定的口徑比較復雜,甚至一些債務辦人士也把握不準。”

此外,在地方債資金的使用上,多個地方出現資金閑置的情況。廣西自治區審計廳審計發現,有3市2縣地方政府新增債券資金未及時安排使用,涉及資金1.37億元,其中0.82億元閑置超過1年以上;2018年自治區本級留用的地方政府債券中,截至2019年4月仍有9個單位債券資金使用率低于50%。

河南省審計廳稱,4個省轄市本級和23個縣(市、區)隱性債務資金籌措和項目實施進度不銜接,隱性債務資金50.4億元到位后閑置超過1年。“地方債資金造成閑置,主要原因在于當地項目規劃不合理或者儲備不足以及項目進展緩慢。如果閑置時間太長,我們也會將資金調整到其他項目上,加快投資。”前述江浙地區地市財政局債務辦人士表示。

發布人:PPP服務平臺
標簽:地方債
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